Uitweg en afwijken bestemming onlosmakelijke activiteiten

Uitweg en afwijken bestemming onlosmakelijke activiteiten

In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2701, gaat het om de vraag hoe om te gaan met onlosmakelijke samenhang in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Onlosmakelijke activiteit 

Uitgangspunt van de Wabo is dat de aanvrager bepaalt voor welke activiteiten een aanvraag wordt ingediend en wat de omvang van een project is. Op dit uitgangspunt maakt artikel 2.7 van de Wabo een uitzondering. Dit artikel bepaalt dat de aanvrager van een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo moet zorgen dat zijn aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In artikel 2.1 en 2.2 van de Wabo worden alle vergunningplichtige activiteiten opgesomd, van kappen tot bouwen en van het oprichten van een inrichting tot handelen in strijd met het planologische regime. Als twee (of meer) van deze activiteiten tegelijk bij één feitelijke (fysieke) handeling aan de orde zijn en niet in de tijd gescheiden kunnen worden verricht, moet de aanvrager één aanvraag indienen. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het verbouwen van een beschermd monument. De bouwwerkzaamheden zijn dan aan te merken als de activiteit bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a) en tegelijkertijd als het wijzigen van een beschermd monument (artikel 2.1, eerste lid, onder f). Voor deze onlosmakelijk met elkaar verbonden activiteiten moet in één keer omgevingsvergunning wordt gevraagd. Vanwege die onlosmakelijkheid is het ook niet mogelijk een van de activiteiten te vergunnen als een andere moet worden geweigerd (zie bijvoorbeeld ABRvS 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3263 en 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1841).

Uitzondering: deelvergunning

Als de onlosmakelijkheid komt door een strijdigheid met planologische regels, geldt een uitzondering. In dat geval is het ook mogelijk om deze toestemming eerst apart in een deelvergunning aan te vragen, los van de overige onlosmakelijke activiteiten (art. 2.7, eerste lid, tweede volzin, Wabo). De verleende omgevingsvergunning voor het afwijken van de planologische regels vormt dan mede het toetsingskader voor de aanvraag van de andere activiteit.

Géén onlosmakelijke activiteit

Wanneer bepaalde activiteiten fysiek los van elkaar kunnen worden uitgevoerd, is geen sprake van onlosmakelijke samenhang en kan aanvrager voor elk van deze activiteiten apart een omgevingsvergunning aanvragen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de activiteiten slopen en bouwen  (zie bijvoorbeeld ABRvS van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1949). Ook tussen de nieuwbouw van een zorgcomplex en de aanleg van parkeerplaatsen ten behoeve van dat zorgcomplex bestaat geen onlosmakelijke samenhang (ABRvS 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3265). De aanleg van de parkeerplaatsen hangt weliswaar samen met de bouw van het zorgcomplex, maar is een fysiek van de bouw van het zorgcomplex te onderscheiden project.

Uitspraak Afdeling 11 november 2020

B&W hebben een omgevingsvergunning verleend voor het maken van een uitweg. De aangevraagde in- en uitrit is gedeeltelijk voorzien op gronden met de bestemming “Groen”. Binnen die bestemming zijn geen in- of uitritten toegelaten. Aan de omgevingsvergunning is wel een voorschrift verbonden waarin staat dat de uitrit enkel mag worden uitgevoerd op gronden met de bestemming “Bedrijf”.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is in het stelsel van de Wabo geen plaats voor een beslissing over een omgevingsvergunning, anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag (zie ABRvS 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:60, en 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2206). De Afdeling is van oordeel dat het maken van een uitweg (art. 2.2, eerste lid, onder e Wabo) en het afwijken van een bestemmingsplan (art. 2.1, eerste lid, onder c Wabo) onlosmakelijke activiteiten zijn. De activiteit “aanleggen van een inrit” leidt immers automatisch tot  “handelen in strijd met het bestemmingsplan”. Nu de aanvraag alleen ziet op het maken van een uitweg, had het college de aanvrager de gelegenheid moeten bieden om de aanvraag aan te vullen met een aanvraag voor de benodigde afwijking van het bestemmingsplan en indien die aanvulling zou zijn uitgebleven, de aanvraag buiten behandeling dienen te stellen. Door dit na te laten en toch op de aanvraag te beslissen en daaraan een voorwaarde te verbinden, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht in verbinding met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. De Afdeling vernietigt en herroept het besluit. B&W dienen de aanvrager in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen alvorens opnieuw op de aanvraag te beslissen.

Omgevingswet

Het tegelijk moeten aanvragen van onlosmakelijke activiteiten keert niet terug in de Omgevingswet (zie: Kamerstukken II 2013-14, 33 962, nr. 3, p. 160-163). Het uitgangspunt van de nieuwe wet is dat de initiatiefnemer zelf bepaalt voor welke activiteiten hij een vergunning aanvraagt en wanneer hij dat doet. Wel blijft hij zelf verantwoordelijk om over alle benodigde vergunningen te beschikken.

Vragen over onlosmakelijkheid van activiteiten? Neem gerust contact op met Martijn Fleers of Margot de Buck, tel. 070 358 89 90.